Uitspraak over bouwvrijstelling bouw in relatie tot stikstof

2 november 2022

Raad van State acht een algemene bouwvrijstelling strijd met de Europese wetgeving

De vrijstelling voor de bouw is volgens de hoogste bestuursrechter in strijd met het Europese natuurbeschermingsrecht. Daarom kan de Raad van State niet anders dan constateren dat deze stikstofmaatregel niet gebruikt mag worden bij bouwprojecten, verklaarde de voorzitter woensdagochtend tijdens een toelichting op de uitspraak.

Geen algehele bouwstop

De Raad van State benadrukt dat er hiermee geen ‘algehele bouwstop’ is afgekondigd, maar dat de situatie nu weer hetzelfde is als voor de invoering van de bouwvrijstelling in juli 2021. Dat betekent dat er weer voor elk project een onderzoek moet worden gedaan naar de stikstofuitstoot.

Volgens Bouwend Nederland is het gevolg daarvan echter wél dat het gros van de bouwprojecten zeker zo’n drie tot zes maanden vertraging oploopt. Dit komt omdat het doen van een stikstofberekening en het aanvragen van een vergunning veel tijd kost, waarschuwde de brancheorganisatie al eerder in Cobouw.

Ook het Porthos-project loopt door deze uitspraak vertraging op, maar het is niet van de baan. Voor de aanleg voor het CO2-opslagsysteem in de Rotterdamse havengebied moet een individuele beoordeling van de stikstofgevolgen worden gemaakt. Die is er al, maar dat onderzoek is te laat in deze procedure ingediend. Daarom heeft de rechter nu eerst een tussenuitspraak gedaan en de bezwaarmaker MOB zes weken de tijd gegeven om alsnog op het onderzoek te reageren. Daarna zal de Raad van State de behandeling van de zaak Porthos voortzetten.

In strijd met Europese regels

Volgens de Raad van State is de bouwvrijstelling in strijd met Europese wetgeving, omdat uit een uitspraak van het Europese Hof blijkt dat er alleen toestemming voor een project mag worden gegeven als zeker is dat individuele beschermde natuurgebieden daardoor geen schade oplopen. Dat is wat anders dan het ‘hogere schaalniveau’ waar de vrijstelling nu op is gebaseerd, redeneert de bestuursrechter. Volgens de overheid zou het totale pakket aan maatregelen op een landelijk ‘schaalniveau’ leiden tot een zodanig grote verbetering van de natuur, dat de stikstofgevolgen van bouwprojecten daartegen wegvallen. Verder is de vrijstelling gebaseerd op het Programma Aanpak Stikstof, een pakket aan maatregelen van de overheid waarvan het overgrote deel nog niet is uitgevoerd. Bovendien is volgens de rechter onduidelijk of de maatregelen wel het gewenste reductie-effect gaan hebben.

Onbeperkt inzet vrijstelling mocht niet

Ook speelt mee dat de vrijstelling onbeperkt werd ingezet, zonder beperking in de tijd of naar locatie. De maatregel gold niet alleen voor concrete woningbouwprojecten, maar ook voor grote, meerjarige infrastructurele projecten. Al met al staat niet vast dat de toekomstige verbetering van de natuur zo groot is, dat de stikstofneerslag van bouwactiviteiten daartegen wegvalt, stelt de Raad.

De rechter zegt zich wel bewust te zijn van het belang van de vrijstelling voor de woningbouwopgave en de energietransitie. Daarom is nog overwogen om het Europese Hof van Justitie via een zogenoemde prejudiciële procedure naar de mogelijkheden te vragen voor een nuancering van de rechtspraak over het Europese natuurbeschermingsrecht. Maar dat is uiteindelijk tóch niet gedaan, omdat de Raad verwacht dat het Hof tot dezelfde conclusies zou komen als de Nederlandse rechter nu doet.

‘Nederland gaat op slot’

Bouwend Nederland laat weten dat de uitspraak dramatisch is voor de bouwsector. “Nederland gaat op slot”, vreest de brancheorganisatie. “We zijn terug bij af en dit zorgt voor enorme vertragingen met alle schadelijke gevolgen voor huizenzoekers, energietransitie en de Nederlandse economie.”

Ook Neprom vreest voor vertraging bij woningbouwprojecten. “De woningbouwsector wordt nu opnieuw keihard met de consequenties geconfronteerd”, zegt Jan Fokkema directeur van brancheorganisatie voor ontwikkelaars. Hij voorziet onder andere extra onderzoekslasten nu per project de uitstoot moet worden berekend. “Als gevolg van de stikstofproblematiek raken de gezamenlijke woningbouwambities van markt en overheid steeds verder uit beeld”, stelt hij.

Volgens WoningbouwersNL is er vooral een duidelijk statement van de minister nodig om te voorkomen dat ‘ambtelijke molens weer van schrik of in afwachting van nieuw beleid stil komen te staan’. Dat hoeft niet te gebeuren áls duidelijk wordt gemaakt dat er nog steeds gewoon vergunningen kunnen worden verleend. Van Rooyen: “Wanneer een bouwer kan laten zien dat de tijdelijke en beperkte toename van stikstof gedurende het bouwtraject geen significante gevolgen voor de natuur zullen hebben, moet het voor alle betrokkenen duidelijk zijn dat het project gewoon kan worden uitgevoerd”, stelt hij. “Dat is de afgelopen jaren meermaals fout gegaan.”

Lek als een vergiet

De aanspanner van de zaak, Johan Vollenbroek van MOB, is blij dat de Raad van State een streep gezet door ‘een van de geitenpaadjes in de Stikstofwet’. Die wet is volgens hem zo ‘lek als een vergiet’.

Bron: Cobouw, NOS

Uiteenlopende reacties op uitspraak strijdigheid vrijstelling bouw voor stikstof

De stikstofuitspraak van de Raad van State van vanochtend, waarbij er een streep is gegaan door de bouwvrijstelling, leidt tot zeer uiteenlopende reacties. Mobilisation for the Enviroment (MOB) die de zaak had aangespannen is "zeer tevreden". Brancheorganisatie Bouwend Nederland is helemaal niet tevreden en noemt de uitspraak "dramatisch". In de Tweede Kamer zijn de reacties wisselend.

Advocaat Valentijn Wösten van MOB noemt het "een prima uitspraak". Volgens hem is de uitspraak ook "volkomen logisch". Hij benadrukt dat de regering zich aan de wetgeving moet houden, zowel op nationaal als internationaal niveau.

De Raad van State deed vanochtend uitspraak in de zaak van MOB tegen de vergunning voor het ondergrondse opslagproject Porthos. De bestuursrechter bepaalde dat de stikstof die bij de aanleg van de infrastructuur wordt uitgestoten, niet buiten beschouwing kan worden gelaten

"De Raad van State heeft nu gezegd, wat iedereen al kon voorspellen", zegt Wösten. Dat hoeft niet te betekenen dat bouwprojecten nu grote vertraging oplopen, zoals wel wordt gevreesd. "Dit gaat niet meer werk zijn dan voor juli 2021. Voor die tijd moesten partijen in de bouw ook al door deze hoepel springen."

Dat de rechter nu een streep haalt door de bouwvrijstelling heeft het kabinet volgens Wösten aan zichzelf te wijten. "Het was het zoveelste geitenpaadje om het biodiversiteitsprobleem te omzeilen."

Wat is de bouwvrijstelling? 

De bouwvrijstelling komt erop neer dat er bij een bouwproject niet hoeft te worden gekeken naar de uitstoot van stikstof tijdens de bouw. De redenering is dat die tijdelijk is en daarom buiten beschouwing kan blijven. Bij het beoordelen van de aanvraag voor een vergunning wordt alleen gekeken naar de uitstoot na de aanleg.

De bouwvrijstelling werd in juli 2021 ingevoerd, na een eerdere uitspraak waarin de rechter een streep haalde door het stikstofbeleid. Door onderscheid te maken tussen de tijdelijke uitstoot (tijdens de bouw) en de permanente (na voltooiing) konden veel projecten weer doorgaan.

"De uitspraak-Porthos had slechter gekund en is relatief gunstig", stelt Erik Klooster directeur van VEMOBIN. Die organisatie vertegenwoordigt olieraffinaderijen in de Rotterdamse haven. Hun leden ExxonMobil, Shell, Air Liquide en Air Products nemen deel in het Porthos-project waarin zij CO2 gaan afvangen en opslaan in de Noordzee.

Hij denkt dat het project alsnog snel van de grond kan komen. Maar voor toekomstige bouwprojecten is het een ander verhaal. "Grote offshore wind- en groene waterstofprojecten lopen vertraging op. En dat terwijl we haast moeten maken om de klimaatdoelstellingen te halen."

Dezelfde verontrusting is er bij bouwers en ondernemers in duurzame energie. De bouw moet door deze uitspraak nu voor elk project een vergunning aanvragen, waarbij wordt aangeven hoe ze natuurschade die door de uitstoot van stikstof bij de bouw vrijkomt, gaan compenseren.

"Het kabinet zal voldoende experts die de bouwvergunningen op stikstofuitstoot kunnen beoordelen beschikbaar moeten stellen én daarnaast piekbelasters zo snel mogelijk uitkopen", zegt voorzitter Maxime Verhagen van Bouwend Nederland. "Dat hadden ze de afgelopen 3,5 jaar al moeten doen."

"Deze uitspraak is dramatisch voor de bouwsector. Met het schrappen van de bouwvrijstelling gaat Nederland in feite op slot", waarschuwt de branchevereniging. "Elk project moet opnieuw door ambtenaren beoordeeld worden. Dat levert niet alleen vertraging op, maar daardoor worden de kosten hoger. Er is ook een gebrek aan ambtenaren die die vergunningen kunnen beoordelen."

En niet alleen de bouwsector vreest vertragingen. "Deze uitspraak is slecht nieuws voor de energietransitie. Terwijl we gisteren van het Planbureau van de Leefomgeving hoorden dat Nederland niet op koers ligt de klimaatdoelen te halen. Er is nu juist extra actie nodig", aldus Olof van der Gaag, voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie (NVDE).

"Het is onuitstaanbaar dat een heel klein beetje extra tijdelijke stikstofuitstoot, het nu aflegt tegen fors minder uitstoot op de lange termijn. Dit gaat om projecten die 15 tot 25 jaar lang leiden tot minder uitstoot van stikstof én CO2. Denk aan het bouwen van windmolens op zee, of warmtenetten die zorgen dat je minder gas en kolen hoeft te verbranden. Denk aan laadinfrastructuur voor elektrische auto's."

Dat onderschrijft ook Netbeheer Nederland, de brancheorganisatie van alle energienetbeheerders. "Dit zorgt voor langere vergunning- en omgevingsprocessen met mogelijk twee jaar. De energietransitie loopt hierdoor verdere vertraging op, terwijl we nu al achterlopen op de duurzame doelen."

En ook de boeren laten van zich horen. Boerenactiegroep Agractie stelt dat dit de zoveelste miskleun van de overheid is. "Er wordt te rigide naar de factor stikstof gekeken. Het is tijd voor realistisch beleid dat Nederland van het slot haalt en de Staat van Instandhouding (SVI) van de natuur centraal stelt."

Politiek Den Haag

Ook de regeringspartijen in de Tweede Kamer reageren wisselend op de uitspraak van de Raad van State.

Volgens de VVD onderstreept de uitspraak nog eens waarom we het stikstofprobleem moeten aanpakken. "Nederland staat stil en moet van het slot. Om boerderijen een vergunning te geven, huizen te bouwen, wegen aan te leggen en te investeren in onze economie", zegt Kamerlid Van Campen.

Ook D66 ziet het oordeel van de rechter als nieuw signaal de uitstoot van stikstof terug te dringen. Volgens Kamerlid De Groot moet de deadline die bemiddelaar Remkes eerder stelde voor de aanpak van zogenoemde piekbelasters weer op tafel en krijgen grote uitstoters een jaar de tijd om de balans op te maken: "Daarna zal er moeten worden onteigend."

Voor het CDA is het oordeel van de Raad van State "een forse tegenvaller". Maar Kamerlid Geurts benadrukt dat de uitspraak niet betekent dat er niets meer kan: "Elk project zal individueel moeten worden beoordeeld."

Kamerlid Grinwis van de ChristenUnie noemt de uitspraak een harde klap voor de noodzakelijke energietransitie en de woningbouw. De partij is bang voor een "boerderij-jacht" op het platteland, "omdat overheden en projectontwikkelaars voor ieder project vooraf stikstofruimte moeten zien te fiksen". Grinwis voegt eraan dat de Tweede Kamer ook naar zichzelf moet kijken en deugdelijke wetgeving moet afleveren die de natuur goed beschermt. "En dat hebben we onvoldoende gedaan."