Een nationaal CO2-emissiehandelssysteem voor gebouwde omgeving

21 februari 2022

Hoe zou dat in Nederland kunnen werken?

Bron: CE Delft, K. Kruit

Datum: 17-2-2022

De Europese Commissie heeft voorgesteld om een apart EU-breed ETS (emissiehandelssyteem) in te voeren voor gebouwde omgeving en transport. Hiermee wordt op EU-niveau een plafond gesteld voor CO2-reductie van deze sectoren. Dit heeft het voordeel dat de goedkoopste maatregelen als eerste worden getroffen, maar landen waar verduurzamingsmaatregelen hoge kosten hebben, zullen voorlopig geen prikkel ervaren om iets te doen. Dit kan door een nationaal ETS worden ondervangen. Duitsland heeft dit begin 2021 ingevoerd en dit kan voor Nederland een voorbeeld zijn.

Een emissiehandelssysteem is een krachtig instrument dat gebruik maakt van de markt om kostenefficiënte emissiereductie te realiseren. Dit zou een basis leggen onder bestaande en aangekondigde beleidsinstrumenten, zoals de wijkaanpak in de gebouwde omgeving en stimuleringsbeleid voor emissieloze voertuigen.

Een nationaal ETS is een ‘cap and trade’ systeem, waarbij de Nederlandse overheid een plafond (‘cap’) vaststelt voor de totale hoeveelheid broeikasgassen die jaarlijks mag worden uitgestoten. Onder een ETS voor gebouwde omgeving (GO) en transport komen broeikasgasemissies te vallen die vrijkomen bij het gebruik van motorbrandstoffen voor transport (benzine, diesel, lpg, waterstof) en energie voor warmtevoorziening in woningen en gebouwen (met name aardgas). Het is in deze sectoren logisch om te kiezen voor een ETS op het niveau van de energie- en brandstofleveranciers (upstreambenadering). Deze partijen moeten dan ieder jaar voldoende rechten hebben om hun indirecte emissies (die vrijkomen bij hun afnemers) te dekken met emissierechten. Deze emissierechten worden door de overheid geveild, waarna partijen op de markt rechten kunnen bijkopen of verkopen (‘trade’), waardoor er een marktprijs voor CO2-rechten ontstaat. Het emissieplafond daalt door de jaren heen zodat de totale uitstoot afneemt en emissierechten schaarser - en daarmee duurder - worden. 

Een ETS leidt tot een CO2-prijs voor eindgebruikers. Leveranciers zullen waar mogelijk emissiereducerende maatregelen nemen, bijvoorbeeld meer biobrandstoffen bijmengen in de transportsector. Uiteindelijk zullen ze de resulterende CO2-kosten doorberekenen aan hun klanten via hogere energie- en brandstofprijzen. Dit zorgt voor een stijging in de prijs van aardgas, benzine en diesel en hiermee een financiële prikkel om energie te besparen en duurzame gassen of brandstoffen bij te mengen. De CO2-prijs begint laag bij de invoering en zal richting 2030 naar verwachting stijgen tot enkele honderden euro’s per ton CO2 om de doelen te halen. 

Om eindgebruikers te compenseren voor de prijsstijging, kunnen de overheidsopbrengsten van de uitgifte van CO2-rechten worden gebruikt om maatregelen te nemen gericht op verduurzaming en lastenverlichting. Een mogelijkheid voor het compenseren van de lasten voor eindgebruikers is om bij de invoering van een ETS de energiebelasting en accijnzen te verlagen. Hiermee wordt de prijsstijging voor de eindgebruiker gecompenseerd. Op termijn zal echter de CO2-prijs hoger worden dan de ruimte om de energiebelasting en accijns te verlagen en kan dus niet het volledige bedrag worden gecompenseerd. Door de tariefverlaging zullen de inkomsten uit energiebelasting en accijnzen voor het Rijk afnemen. Daartegenover staan de opbrengsten uit de verkoop van CO2-rechten, waarmee er een verschuiving plaatsvindt van inkomsten uit energiebelasting en accijnzen naar ETS-inkomsten. Emissies van broeikasgas worden daarmee nauwkeuriger geprijsd, zodat marktwerking beter helpt om de emissies op kosteneffectieve manier te reduceren.

Het effect van een CO2-prijs én verlaging van de energiebelasting en accijns op de uitgaven aan aardgas en benzine wordt geïllustreerd in volgend figuur. Hierbij is een situatie zonder energiebesparing en een situatie met 20% energiebesparing weergegeven voor een huishouden met een gemiddeld verbruik in 2030. 

Figuur 1 – Besteding aan aardgas en benzine voor huishouden met gemiddeld verbruik in verschillende scenario’s

Met de huidige hoge prijzen van gas en elektriciteit ligt het wellicht politiek niet voor de hand om de energieprijs te verhogen door CO2-beprijzing. Echter, de energieprijzen kunnen door fluctuaties in de markt ook weer dalen. Een CO2-prijs zorgt dan onafhankelijk van de energiemarkt voor marktwerking die kosteneffectieve emissiereductie stimuleert.

Conclusies en advies

Door een oplopende CO2-prijs worden isolatie en duurzame warmtetechnieken rendabel voor eindgebruikers. Als de rendabele opties worden toegepast, zien we bij een CO2-prijs van 0,60 €/kg (600 € per ton) een resterende gasvraag van 1,5 bcm (50 PJ)/jaar. Bij een kleine 2 miljoen woningen is een hybride warmtepomp rendabel, bij ruim 3 miljoen woningen een elektrische warmtepomp en bij 2,5 miljoen woningen een aansluiting op een warmtenet. De totale gasprijs die - bij toepassing van rendabele maatregelen - overeenkomt met een resterend gebruik van 1,5 bcm gas is ongeveer 2 €/m3 . Als we uitgaan van aardgas is de bijbehorende CO2-prijs ongeveer 1 €/m3 , oftewel 0,60 €/kg (600 €/ton). Als we aannemen dat er enkel groengas gebruikt wordt, is dit ook de maximale prijs van groengas. De kostprijs van groengas wordt verwacht onder de 0,70 €/m3 te kunnen blijven (PBL, 2020). Bij een CO2-prijs van 0,35 €/kg wordt groengas dus aantrekkelijk. Enkel op basis van een lineaire CO2-prijsstijging vanaf 2026 zouden de aantallen rendabele woningen vanaf 2028 zeer snel stijgen. Dit is niet een realistisch tempo om maatregelen te treffen aan woningen. Daarom zijn er additionele instrumenten nodig om al eerder tempo te maken en de maatregelen te spreiden over de tijd.

Een belangrijke nuancering is dat onder de huidige omstandigheden ook al stappen rendabel zijn, met name isolatie en hybride warmtepompen. Deze stappen worden echter niet ‘automatisch’ gezet. Anderzijds zijn er woningeigenaren die maatregelen nemen zonder dat deze rendabel zijn (early adopters). De doorrekening zou verfijnd kunnen worden door bepaalde “geaccepteerde meer- of minderkosten” aan te nemen. Een CO2-prijs ten gevolge van een CO2-budget is een techniekneutraal instrument om de juiste keuzes voor woningverwarming te stimuleren. Dit betekent wel dat de totale energielasten zullen stijgen. De lasten voor de burger zouden gecompenseerd kunnen worden. Dit wordt besproken in het KBT-advies en verder uitgewerkt in het onderzoek ‘Energiearmoede in de warmtetransitie’ (CE Delft, lopend onderzoek/nog niet gepubliceerd).

Meer informatie in het onderzoekrapport van CE, hier te downloaden.

Auteur: CE Delft (Katja Kruit)

Datum: 17 februari 2022